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房屋征收领域职务犯罪的特点、成因及预防
(发稿时间:2016-3-11 16:44:00  阅读次数:8484   文章来源:刑庭 )

——以镜湖区法院近年来审理的房屋征收领域职务犯罪案件为视角

芜湖市镜湖区人民法院课题组

 

 

近年来,随着芜湖经济持续快速发展和城市化进程的大力推进,市、区两级政府不断加大旧城改造、安置房建设等民生工程建设力度,市民住房条件和居住环境得到显著改善,城市面貌焕然一新,群众幸福指数大幅提升。作为中心城区的镜湖区,近年来房屋(土地)征收规模如火如荼,奋战在征收一线的广大基层干部付出了很多艰辛和汗水。然而,随着一座座大楼拔地而起,在高速发展的背后也存在着一些不容忽视的隐忧:由于当前涉及房屋征收的相关政策法规不完善,加之监管不到位,为少数工作人员在征收补偿安置工作中暗箱操作提供了可乘之机。一些人在巨额利益驱动下经不住诱惑,突破了法律与道德底线,贪污、受贿、滥用职权,给国家经济造成了严重损失,最终身陷囹圄,令人叹惋,发人深省。本文以镜湖区法院近年来审理的我市房屋(土地)征收领域职务犯罪为视角,通过调阅案卷,走访房屋征收主管部门和有关基层组织,对该领域职务犯罪的基本情况进行了统计和分析,并提出相应对策,以期为相关部门防微杜渐、决策时提供参考,进而保障城市建设依法、健康发展。

 

一、房屋征收领域职务犯罪的基本情况

(一)案件数量和涉案人数情况分析

2009年到2015上半年,我院受理房屋征收领域职务犯罪案件25件,已审结18件,涉案总人数为40人。其中2009年收案2件,结案2件,涉案3人;2010年收案2件,结案2件,涉案5人;2011年收案4件,结案4件,涉案7人;2012年收案4件,结案4件,涉案4人;2013年收案1件,结案1件,涉案4人;2014年收案7件,结案4件,涉案12人;20151月至7月收案5件,结案1件,涉案5人。从这几年的统计数据来看,可总结出两个特征:一是房屋征收领域职务犯罪案件数大体上呈逐年增加趋势,涉案人数也相应逐年增加。其中只有2012年和2013年的情况有所不同,2012年相对于2011年案件数持平,但涉案人数却有所减少;2013年相对于2012年案件数有所减少,涉案人数持平。但是2014年收案数却远远超出年,2015上半年的收案数已超过2014年收案数的一半。二是涉案人数大多高于案件数,共同犯罪较多。其中只有2012年和2015年上半年涉案人数与案件数相同,可见房屋征收领域的职务犯罪很多是两人以上的共同犯罪。

(二)涉案罪名分析

2009年到2015上半年,已审结的房屋征收领域职务犯罪案件的被告人被判处贪污罪的有13人,判处受贿罪的有14人,判处非国家工作人员受贿罪的有1人,判处滥用职权罪的有6人,判处私分国有财产罪的有4人。从罪名分布图中可见,房屋征收领域内的职务犯罪中被判处受贿罪和贪污罪的被告人所占比例最高,分别为36%34%。被判处滥用职权罪和私分国有财产罪的被告人所占的比例也不小,分别为16%11%。非国家工作人员受贿罪的案件很少,仅占3%。因此应该重点加大对贪污罪和受贿罪的惩治和防范力度,同时密切关注滥用职权罪和私分国有资产罪的犯罪动向,保持对上述四类犯罪的高压态势。

贪污罪

受贿罪

非国家工作人员受贿罪

滥用职权罪

私分国有财产罪

2009

2

1

1

0

0

2010

2

3

0

0

0

2011

0

4

0

0

4

2012

0

4

0

1

0

2013

0

2

0

3

0

2014

8

0

0

2

0

2015上半年

1

0

0

0

0

总和

13

14

1

6

4

(三)涉案金额分析

2009年至2015上半年,已审结房屋征收领域职务犯罪案件涉案金额较大,造成较大的国有资产损失,共计1311.7万元,平均每个案件造成七十多万元国有资产的损失。可见房屋征收领域的职务犯罪案件涉案金额往往会比较大,牵涉面广。

 

年份

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015上半年

总和

金额(万元)

118.2

124.7

165.7

112.6

35.5

694.7

60.3

1311.7

 



(四)涉案被告人被判处刑罚分析

统计期间,已审结房屋征收领域职务犯罪案件被告人有32人。被判处10年(包括10年)以上有期徒刑的有4人,占13%;被判处5年(包括5年)以上10年(不包括10年)以下有期徒刑的有10人,占31%;被判处5年(不包括5年)以下有期徒刑(不包括缓刑)的有3人,占9%。在房屋征收领域职务犯罪案件中有期徒刑实刑判处率为53%。被判处缓刑的有12人,缓刑判处率为38%。被判处免于刑事处罚的有3人,免刑判处率为9%。根据统计数据,本院对房屋征收领域职务犯罪案件的被告人半数以上都处以有期徒刑以上刑罚,且判处5年以上占82%,可见对该类犯罪一直保持着较严厉的惩处力度。但是根据实际情况,缓刑判处率也达到了38%,缓刑使用率高这一特点在一定程度上体现了宽严相济的刑事政策。

 

二、房屋征收领域职务犯罪案件呈现的主要特点

(一)犯罪主体多元化

一是房屋征收主管部门领导及相关工作人员。由于房屋征收政策法规不完善,上述人员在征收补偿安置工作的具体操作中存在较大的“灵活掌握”空间,加之监督制约机制不健全,致使上述人员极易成为一些利益集团或个人拉拢腐蚀的对象。我院近年来审理的涉房屋征收职务犯罪案件被告人中,就有某区住建委副主任、某区征收办负责人等人,他们在巨大的利益诱惑面前逐渐丧失原则,铤而走险。少数主管领导及工作人员甚至利用手中掌握的权力主动寻租,大肆进行贪污、受贿。当然,他们最终均难逃法网,落得身败名裂的下场。

二是建设项目所在地基层组织党政领导及相关工作人员。近年来,随着镜湖区房屋征收规模的不断扩大,区征收主管部门越来越难以承受日益繁重的征收事务。为了加快征收工作进度,镜湖区将大量的征收补偿安置工作按项目地块交由所属公共服务中心(街道)包干负责。因此基层组织被赋予了很多房屋征收职权,自然也就有了权力寻租的可能。我院近年来审理的涉房屋征收职务犯罪案件被告人中,就有街道党政负责人、社区居委会(村委会)负责人、两委工作人员等人,他们在房屋征收工作中暗箱操作,或与内部人员抱团谋取私利,或与被拆迁人员相互勾结疯狂敛财。

三是被征收人和其他社会工作人员。上述人员为了在房屋征收中谋取不正当利益,与相关人员进行勾结,拉拢腐蚀房屋征收工作人员,弄虚作假,骗取、侵吞拆迁补偿款。一些拆迁公司负责人或工作人员,为了能在征收工作中分得一杯羹,给予国家工作人员好处。哪里有拆迁,哪里就有造假,他们相互勾结,共同侵吞国家征收补偿款。我院审理的叶某某等人贪污一案中,被告人叶某某原是区发改委下属的企业管理办公室工作人员,但其利用手中掌握的对征收房屋丈量、初审及确权等权力,与他人进行勾结,无中生有,帮助他人骗取征收户头,并虚增征收面积,共同大肆骗取国家征收补偿款,使得国家利益遭受重大损失。

(二)犯罪手段多样化

一是违规确权,虚增征收面积。一些工作人员与被征收户相互勾结,在征收过程中违规确权,在丈量房屋面积、清点附属物等方面多算,通过虚增征收建筑面积获取利益,对依法不符合条件的房屋违规确权。由于确权过后建筑物在短时间内即被拆除,评估、确权人员肆意对地上物的数量、规格等进行确认,使被征收户获得高额补偿,进而从被征收户手中收取好处,共同骗取国家征收补偿款。

二是随意变更房屋性质。相关征收地块的领导,违反国家法律、法规和地方政府规章,以基层组织会议纪要的形式随意变更房屋性质,进而提高拆迁补偿标准。如我院办理的某基层组织腐败窝案中,时任某街道主要领导的邹某某、周某某,违反国家征收补偿条例和《芜湖市城市房屋拆迁管理办法》,以街道党工委会议纪要的形式随意变更房屋性质,这些人与拆迁公司相互勾结,骗取多套安置房,甚至给被征收户好处,私分被征收户头。

三是伪造虚假征收协议,骗取安置房。行为人利用手中掌握的审批、审核等权力,与拆迁公司人员相互勾结,捏造事实,伪造户头,签订虚假征收补偿安置协议,进而骗取安置房。如我院审理的芜湖市某区建设委员会原副主任陈某某受贿、贪污一案中,陈某某指使征收项目负责人伪造虚假的征收补偿安置协议骗取安置房,后陈某某妻子将房屋出售,进而非法获利。

(三)团伙作案多发,窝案串案频出

房屋征收领域职务犯罪案件中,团伙作案多发,往往一个案件揪出一人就会顺着线索“拔出萝卜带出泥”,爆出一批窝案、串案。因为房屋征收牵涉到登记、测绘、评估、审核、办证、发证等多道环节和程序,涉案人员有的相互勾结、分工协作,有的多人同时为同一征收项目违法违规操作。例如在古城征收腐败窝案涉案人员中,有时任街道主要党政领导,有分管征收的部门领导,有负责审核征收协议的驻点干部,有负责政策指导的人员,有辖区的社会工作者,有拆迁公司的负责人员,甚至还有某些单位的留守干部。上述人员,有些负责出谋划策,有些负责牵线搭桥,有些负责具体制作虚假材料,他们分工明确、里应外合、瞒天过海,涉案人员十分广泛。由于涉案金额较大,最终均被判处较重的刑罚。如时任某街道党工委书记的邹某某被以贪污罪、受贿罪、滥用职权罪数罪并罚判处有期徒刑十六年;团伙成员中还有三人也被判处十年以上有期徒刑。

(四)损害政府公信,破坏法治建设

房屋征收工作事关国计民生,因房屋征收引发的腐败案件不仅给国家财产造成了巨大的损失,其社会影响也十分恶劣。

一是严重损害政府公信力。房屋征收工作涉及群众切身利益,本来就很敏感,如果少数领导干部和相关工作人员带头与民争利、中饱私囊,必然导致人民群众对整个房屋征收工作公正性的怀疑,对党和政府信任度下降,这样不仅会让房屋征收工作陷入被动、举步维艰,而且会给党和政府在其他各项工作中的凝聚力、号召力、公信力造成更加深远的负面影响。

二是法治建设遭到破坏。党的十八大明确提出全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。然而,在全民共建法治社会的今天,由于征收工作中腐败案件频发,部分被征收人看到他人通过非法手段获取了利益,也会不择手段地纷纷效仿,这样就难以构建规范、有序、公正、和谐的征收工作法治环境,难以营造全民尊法守法的社会氛围,全面依法治国也就难以推进。

 

三、房屋征收领域职务犯罪案件成因分析

房屋征收领域职务犯罪案件频发问题的“病根”在哪里?通过调查走访,我们梳理出以下几个主要问题:

(一)制度不健全导致房屋征收乱象丛生

目前,我市房屋征收工作的主要依据是国务院2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》及芜湖市政府一年一度公布的房屋征收补偿方案。但实际操作中,以上法规和规范性文件对于征收程序、补偿安置标准的规定还是不够详尽。立法相对滞后造成的制度缺失导致房屋征收乱象丛生:不同时期、不同区域的补偿标准及调查测算方式不一,征收主管部门手中权力自然无限放大,在政策适用上较为随意;以合法形式掩盖违法行为(如以会议纪要的形式任意改变房屋产权性质,提高补偿款套取资金)等等。房屋征收必须严格依照法律和政策办事,如果操作依据出现漏洞,一方面导致房屋征收工作出现失误,有失公允,如同等条件,补偿数额有差异;另一方面极易导致腐败滋生,给房屋征收工作人员很大暗箱操作的空间。另外,由于制度缺失,导致房屋征收工作管理体系混乱,基层组织尤其是中心(街道)成为征收工作主体,这样自主征收的中心(街道)既是运动员又当裁判员,严重影响征收工作的规范和公正。

(二)程序不规范导致暗箱操作司空见惯

经过走访调查,我们发现房屋征收程序出现问题主要表现在以下几个方面:

一是房屋征收政策公开程度不高。房屋征收部门为了能够有“自由操作”的空间,往往不会对外公布房屋征收政策的所有细节,公之于社会的只是一些原则性的、大而化之的政策法规,这样为暗箱操作提供了便利。阳光是最好的防腐剂,权力失去监督必然导致腐败。

二是房屋征收职权层层下放。由于各地经济发展水平、社会发展状况的差异导致房屋征收情况纷繁复杂,各地往往会根据本地具体情况出台房屋征收的地方性政策。在实践中,各征收地块的征收办会根据地方政策相关标准,形成适合本区域内部的房屋征收流程。由此可见,房屋征收职权随整个房屋征收流程层层下放,政府房屋征收主管部门难以有效监管,对其中的腐败行为有失控的风险。

三是资金监管缺力。实践中,大部分征收补偿款并非直接发放至被征收户手中,而是由征收部门代收后统一进行发放,中途转手就有可能留下犯罪空间,如征收人员利用违法形式多套取征收补偿款,在各方不知情的情况下,将多余补偿款侵吞后收入私囊。

(三)监管不到位导致违法犯罪有机可乘

近年来,由房屋征收引发的社会矛盾较为凸显,需要更强的政策性指导及更专业性的监督管理。根据国家相关规定,县级以上人民政府机关是管理房屋征收工作具体实施的主要管理部门,而土地管理部门主要负责相关工作中的监督工作,但这些规定在实践中并未得到严格执行。为了加快征收工作进度,镜湖区将大量的征收补偿安置职权按项目地块交由所属中心(街道)承揽,或委托拆迁公司实际负责,甚至转手他人负责,使得征收工作人员成分复杂,难以统一进行监管。在征收之前缺少对工作人员和工作机构的监督,导致利用所谓“内幕消息”牟利此类事情常见到,不仅扰乱正常的征收秩序,同时也导致征收成本提高,给房屋征收工作增加难度。在征收开始后又缺乏对工作内容、流程进行专业性监督,如对土地房屋丈量测算、建筑附属物统计评估、权属确权认定等监管缺位,单凭征收工作人员依靠自身经验进行主观操作,使得征地拆迁几乎在监管死角中运行,给犯罪创造了机会。我院2010年审理的芜湖市某区建委原副主任陈某某贪污、受贿案中,陈某某利用职权介绍了好几处地块给其关系户陶某某拆迁。2005年陈某某代表该区建委与陶某某签订了某地块4.6万平米拆迁工程,合同约定是机械拆除,而实际操作中,陶某某实施的是人工拆除,依照规定应上交每平米6元的残值费共计26万元左右。由于缺乏有效监督,陈某某指示陶某某该笔拆迁残值费不用上交,转而以买车为由向陶某某索贿20万元。

(四)队伍不专业导致纪律松散寡廉鲜耻

房屋征收工作涉及土地、房屋、工程、财会等多个领域,具有较强的政策性、专业性,需要大量专业人员。然而当前工作在房屋征收一线的大多是中心(街道)的基层工作人员或聘用的社会人员,成分复杂,其中很多人文化程度相对较低,加上临时工心态,导致工作态度马虎、法制观念淡薄,组织纪律松散,容易走向犯罪的道路。此外,房屋征收工作具有时限性和临时性的特点,有些官员怠于履职,不愿花时间精力去研究房屋征收工作的难点,也不愿做好审核把关等监督管理工作,导致放权现象严重;另有人抱有侥幸心理,认为征地拆迁是阶段性工作,过后不会再有追究,更有“握权不用,过期不候”的心理,大肆敛财,目无法纪、不顾廉耻。

 

四、房屋征收领域职务犯罪案件预防对策

房屋征收工作作为当前改革开放和社会主义现代化建设中一项常态化的工作,在我国城市化进程中已经并将继续发挥至关重要而又不可替代的作用。为了确保房屋征收工作规范、公正开展,坚决预防职务犯罪,镜湖区已经采取多种有效途径,如推进党员进社区、领导干部定点联系拆迁地块、相关部门加强监督和制约等,这些措施将强化对拆迁领域职务犯罪的预防,十分值得推广。除此之外,我们认为还应采取以下举措:

(一)完善法律法规,减少职务犯罪发案可能性

进一步完善房屋征收工作管理制度及操作流程,准确把握征收许可程序、征收准入条件、征收工作的主要内容及程序、征收补偿安置的基本方法、征收工作的法律责任等,严格界定标准,避免征收工作的随意性,在对相关法律制度进行修订补充的同时还要注意以下几点:一是细化规则,涵盖征地征收中的各方面因素,堵塞制度漏洞。二是制定政策需建立在房屋征收具体问题基础上,真正做到实地走访,调查研究实事求是解决实际问题。三是明确职责,建立健全征收工作的主体部门。建立以住建委为主导,中心(街道)为辅助的征收工作机制,在征收工作中,住建委负责法律、制度的实施及征收的具体指导,中心(街道)、社区工作人员深入动员,以党员联系为支点,尝试多种宣传途径,激发群众城市建设意识。四是对重大决策采取民主集中制,集体讨论决定原则,并实行轮岗轮换制和人员定期考核。五是政策适当倾斜。由于征收工作庞杂,征收人员精神压力大,因此,在政策上可对征收工作人员适当倾斜,在职务晋升、福利待遇等方面可适当优待。

(二)加大监管力度,增强房屋征收工作透明度

一是要强化权力制约,建立管控机制。加强房屋征收各个重点环节的监督,尤其对勘察、测量、清点等重点环节派专人审查严格把关,成立专门督察小组在房屋征收整个工作过程中,适时对工作资料、工作进程进行真实性及合理性考察。二是拓宽监督渠道,实行公开、公平、透明化工作机制。当前,关乎被征收户最直接利益是房屋征收补偿标准,多数征地拆迁社会矛盾也因此而发,对此,需以向社会公开补偿标准的方式,实行透明化政策,让被征收户有充分的知情权,同时广泛宣传房屋征收政策规定及法律程序,谨防征收工作人员与被征收户相互勾结,泄露征收信息及抢建、装修等情况出现。三是跟踪检查,完善监督机制。健全资金管理机制,由审计、纪检等部门介入对资金发放办理手续、是否及时到位实行跟踪监控。四是强化内部监督,对房屋征收流程全监控。实行居民代表参与制和复核制在动产评估和补偿款核定环节应有居民代表参与,对测量、图表的绘制、登记造册等决定补偿金额的关键环节进行现场监督和签字认可。对于动产评估和补偿款核定实行复核制邀请其他居民代表、征收工作人员等组成独立小组进行复核。同时对于动产评估结果、补偿项目、房屋面积、建房时间应及时予以公示,以利群众监督。加强对房屋拆除工程发包的流程监督。房屋拆除工程应由投资方、拆迁人共同组织实施公开招标,纪检机关应参与监督。加强对拆除施工队伍的资质审核,同时针对委托协助单位,如中介服务机构有关人员严格审查,实行严格准入制度,对于有行贿记录的施工队伍和中介机构禁止进入市场。

(三)加强队伍建设,提高工作人员廉洁自觉性

个人行为和个人思想密不可分,房屋征收领域职务犯罪,最根本的还是个人主观世界发生偏颇,这就需要加强宣传教育与惩治犯罪齐头并进,突出针对性和实效性。从查办案件来看,某些基层领导干部对法律法规学习不够重视,对政策把握不严,法制观念淡薄,容易陷入贪腐深渊,因此,进一步加强宣传教育,普及政策法规常识,以案释法颇为重要。通过开展“三严三实”教育,解决理想信念问题,树立正确世界观、人生观、价值观,确保权力正确行使;通过法制宣传增强领导干部及工作人员知法、守法、用法的自觉性;通过反面教材,以鲜活真实案例警示违法违纪行为。此外,通过上述数据整理分析来看,房屋征收领域职务犯罪判处刑罚偏轻,缓刑、免于刑事处罚占相当一部分比例,面对该领域职务犯罪加剧的现象,司法机关及纪检监察部门在惩处相应违法违纪行为中,应落实更为合理且符合现实需要的量刑裁量权及惩处措施。

“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”十八大以来,我国民生建设站在了一个新的历史起点上。面对复杂多变的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,以习近平同志为总书记的党中央,按照“四个全面”的战略布局,把民生建设与全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦有机统一起来,加强顶层设计,明确工作思路,不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,让发展成果更多更公平地惠及全体人民,促进社会公平正义,奋力把以民生为重点的社会建设推进到一个新阶段。当前,镜湖区正在为建设“人居环境最美、经济实力最强、社会秩序最好、百姓受益最多”的“四最”镜湖而不断努力,这与镜湖区广大群众对美好生活的向往相契合。打造“人居环境最美”的中心城区,离不开房屋征收工作,我们必须铭记:房屋征收工作既是民生工程,也是良心工程。当前的反腐败理论体系日益规范,方略日益科学,措施日益完善,因此我们完全有理由相信,房屋征收工作将进一步得到规范、监督和制约,房屋征收领域违法犯罪分子必将无处藏身!

 
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